Komend voorjaar zijn de verkiezingen voor het Europees Parlement. In aanloop hiernaar toe interviewde Twan van Lieshout links-progressieve politici in Spanje, Duitsland en Nederland. Links blijkt eensgezind over de dringende noodzaak voor een ‘sociaal Europa’, maar is verdeeld over hoe dat eruit moet zien.
Toen een aantal Europese lidstaten in 1992 besloot een gezamenlijke munt te gaan voeren — het Verdrag van Maastricht — was dit meer dan alleen een politiek project. Er waren ook economische redenen voor een gezamenlijke munt: geen wisselkoersschommelingen meer tussen de participerende lidstaten, een lagere en stabielere rente op staatsobligaties (met name in de zuidelijke lidstaten) en een verkleining van de transactiekosten bij de handel tussen de verschillende Europese lidstaten. Dat laatste geldt ook voor burgers, die in veel Europese landen met hun eigen munt terecht kunnen.
Maar er zaten ook economische nadelen aan de muntunie. Zo raakten lidstaten de mogelijkheid kwijt hun eigen monetaire beleid te voeren; dat werd voortaan centraal gedaan door de Europese Centrale Bank. Landen verloren hiermee het devaluatie-instrument om hun competitiviteit te herstellen. Dat instrument werd met name in Zuid-Europa dikwijls gebruikt tijdens economische crises. Door de waarde van de munt te laten dalen, konden deze landen hun producten voor het buitenland aantrekkelijker maken. Op die manier kregen ze hun (export)economie weer aan de praat.
Nu devaluatie van de munt op nationaal niveau niet langer mogelijk is, hebben deze landen eigenlijk maar twee voor de hand liggende opties om in het geval van een recessie er economisch weer bovenop te komen. Die twee opties zijn: het vergroten van de arbeidsmobiliteit (waarbij werknemers in andere lidstaten gaan werken) en het drukken van de (loon)kosten, onder meer door middel van arbeidsmarktflexibilisering. Mocht er niet voor arbeidsmobiliteit of -flexibiliteit gekozen worden, dan resteert nog een derde manier om individuele lidstaten weerbaar te maken tegen economische dips, namelijk verdere politieke verdieping van de Europese Unie. Zie voor een verdere onderbouwing van deze theorie van de optimale valutagebieden het vaak geciteerde werk van de economen Robert Mundell en Paul de Grauwe.
Arbeidsmobiliteit en -flexibiliteit
Het idee achter de optie van arbeidsmobiliteit is dat wanneer een land in crisis is, de werkloosheid stijgt en de uitgaven aan uitkeringen oplopen. In een concurrerender buurland gaat het mogelijk beter, waardoor er een tekort aan arbeidskrachten is en de inflatie door hogere arbeidskosten vanwege arbeidsschaarste oploopt. Arbeidsmigratie kan in zo’n situatie een oplossing bieden voor beide landen. Het probleem binnen de Europese Unie is alleen dat bijvoorbeeld Griekse arbeiders door taal- en cultuurverschillen, en verschil in sociale systemen, niet zomaar in Duitsland aan de slag kunnen, zoals dat in de verschillende staten van de VS wel het geval is.
Zodoende bleef de nadruk in de Europese Unie liggen op de tweede optie: flexibilisering als methode om de concurrentiekracht te herstellen. Het idee hierachter is dat, na het verlies van de mogelijkheid tot devaluatie, prijzen van (export)goederen kunnen zakken door te besparen op arbeidskosten. Op deze liberale manier kunnen landen weer concurrerend worden in de Europese en wereldwijde economie. Onderdeel van dit pakket van ‘interne devaluatie’ is het vergemakkelijken van het ontslag, het verlagen van (minimum) lonen, het verruimen voor mogelijkheden voor onzekere contracten en het verzwakken van de cao en de onderhandelingspositie van de vakbonden.
De praktijk laat zien dat de Europese Unie in tijden van crisis inderdaad dit recept toepast. De voorwaarden voor de steunpakketten aan Griekenland stonden niet alleen bol van privatiseringen en het reduceren van publieke uitgaven, maar ook van arbeidsmarkthervormingen.
Voor sociaal-democraten is zowel de flexibiliserings- als de mobiliteitsagenda hoe dan ook een moeilijk te verkopen verhaal. Het raakt de achterban en staat haaks op de ideologische fundamenten waarop sociaaldemocratische partijen gebaseerd zijn. Het is daarom voor linkse partijen niet erg geloofwaardig te eisen dat collega-lidstaten deze agenda moeten doorvoeren. Nog dodelijker is het deze politiek in eigen land te implementeren.
Sociaal-democratische partijen die een agenda van arbeidsflexibilisering en bezuinigingen uitvoeren worden electoraal afgestraft. De Spaanse PSOE verloor bijna 40% van haar achterban in 2011, het Griekse PASOK bestaat nauwelijks meer. Een economische crisis eerder probeerde de SPD onder Gerhard Schröder met de zogenaamde Harz-hervormingen eveneens de Duitse concurrentiekracht in een globaliserende economie op te vijzelen door de arbeidsmarkt te flexibiliseren en de sociale zekerheid af te bouwen. De werkgelegenheid krabbelde op, maar de SPD verloor ongeveer 40% van haar aanhang. Vele kiezers komen niet meer terug: ze lopen over naar een linkser alternatief, drijven af richting extreem-rechts of wenden zich teleurgesteld af van de politiek en blijven thuis.
Langzaam maar zeker komen de meeste linkse en sociaal-democratische partijen dan ook terug van het idee dat arbeidsmarktflexibilisering te verdedigen valt. Ook de PvdA is de laatste jaren gaan inzetten op het tegengaan van flexibiliteit. Zo zei Lodewijk Asscher: ‘Ik proef bij links dat die kentering is ingezet en steeds pregnanter wordt.’
Tegenwoordig hebben eigenlijk alle linkse partijen — van het Spaanse Podemos tot de Duitse SPD — een anti-flexibiliseringsagenda die met name uitgerold wordt op nationaal niveau. Immers, de mate van flexibilisering wordt, uitgezonderd tijdens Europees crisisbeleid en de interventies van de trojka, vooral nationaal bepaald door het al dan niet verruimen van wettelijke mogelijkheden van flexibele contracten door de eigen nationale politiek. De ergste uitwassen van flex worden de laatste jaren verboden, zoals sommige nulurencontracten of een eeuwige stapeling van korte contracten. Zogenaamde externe flexibiliteit (makkelijk ontslag) wordt tegengegaan, bijvoorbeeld door financiële prikkels als differentiatie van sociale premies waarbij werkgevers die meer gebruikmaken van flex daar ook financieel nadeel van ondervinden. Daarentegen wordt interne flexibiliteit, waarbij werknemers in crisistijd tijdelijk gebruik kunnen maken van deeltijd-WW en/of scholingsprogramma’s, inmiddels ook in zuidelijke landen als alternatief gepresenteerd.
Sterker nog: er gaan ook steeds vaker stemmen op om juist in tijden van crisis voortaan te kiezen voor een progressievere economische politiek van overheidsstimulering, publieke investeringen en versterking van de factor arbeid.
Een socialer Europa: wel of geen verdieping?
Als arbeidsmobiliteit en -flexibiliteit niet de oplossingen zijn waar links op zit te wachten, is het de vraag hoe de muntunie dan kan functioneren. Volgens economen als Mundell en De Grauwe en is het hoe dan ook noodzakelijk dat binnen een muntunie de deelnemende economieën naar elkaar toegroeien. Immers, als economieën te veel van elkaar verschillen, is bijvoorbeeld de rente van de Europese Centrale Bank voor de landen met een booming economie te laag, en voor landen in recessie te hoog.
Er zijn daarom nieuwe oplossingen nodig om de verschillen tussen lidstaten te verkleinen, zowel op economisch als op sociaal gebied.
Volgens sommigen, met name in de zuidelijke lidstaten, zou het meteen een kans zijn om Europa het socialer gezicht te geven dat al decennia beloofd wordt, maar tot op heden niet getoond wordt. Andere (vaak noordelijke) sociaal-democraten hopen eveneens op dit socialere Europa, maar kiezen juist tegen Europese schaalvergroting. Zij vinden dat de lidstaten leidend moeten blijven en wensen geen verdere overdracht van bevoegdheden. Deze scheiding loopt dwars door de linkse bewegingen heen. Op basis van gesprekken met linkse parlementariërs in Nederland, Spanje en Duitsland heb ik een inventarisatie gemaakt van de mogelijke keuzes en alternatieven die genoemd worden.
Geen overdracht van bevoegdheden
Linkse partijen zijn het snel eens over sociale maatregelen op Europees niveau die binnen het huidige systeem passen. Zo zetten alle linkse partijen in op het uitbannen van de uitwassen van marktliberalisering en arbeidsmobiliteit. Een goed en succesvol voorbeeld hiervan is de aanpassing van de Detacheringsrichtlijn onder aanvoering van Agnes Jongerius, waardoor arbeiders van verschillende nationaliteiten nu recht hebben op hetzelfde loon. De Detacheringsrichtlijn zet een rem op de concurrentie op arbeidsvoorwaarden tussen buitenlandse werknemers — een concurrentie die opkwam nadat de Europese grenzen voor werknemers werden opgeheven.
Een andere vorm om binnen het huidige systeem tot verdere Europese samenwerking komen, zijn afspraken die op sociaal gebied tot meer Europese samenhang zouden moeten leiden (‘social upward convergence’), al dan niet in de nieuwe ‘sociale pijler’ die Jean-Claude Juncker in 2015 introduceerde om Europa een socialer gezicht te geven. De sociale pijler kwam er omdat er ‘te veel munt en te veel markt’ was in de EU en te weinig aandacht voor verbetering van het alledaagse leven. Te denken valt dan aan bijvoorbeeld een Europese norm voor een minimumloon (dat qua hoogte wel per land kan verschillen), of een aanpassing van nationale wetgeving op het gebied van zwangerschaps- of ouderschapsverlof, armoedebeleid, participatie van vrouwen op de arbeidsmarkt et cetera.
Ook zulke maatregelen zijn echter niet zonder gevaar. ´Als er een Europese bodem is, dan wordt dat de standaard’, aldus Agnes Jongerius.
Toch bestaat over dit thema tussen noordelijke en zuidelijke landen binnen de sociaal-democratische familie uiteindelijk niet veel onenigheid. Immers, het raakt de noordelijke burger niet als in Zuid- of Oost-Europa sociale wetgeving een duwtje in de rug krijgt dankzij nieuwe Europese normen. Af en toe kan het ook in landen als Nederland een discussie over sociale rechten, zoals vaderschapsverlof of het recht op staken, een steuntje in rug bieden. Bovendien blijft bij dit soort aanpassingen het primaat in de lidstaat zelf liggen. Sociale harmonisatie past ook goed bij het idee dat de economieën naar elkaar toe moeten groeien.
Echt lastig wordt het wanneer er daadwerkelijk soevereiniteit moet worden overgedragen — de politieke verdieping van de eurozone. En helemaal als die soevereiniteitsafdracht vergezeld gaat van het overmaken van grote sommen geld naar andere lidstaten. Dat kan het geval zijn bij de zogenoemde sociale transfers.
Sociale en fiscale transfers
De onbalans tussen lidstaten zou opgelost kunnen worden door de introductie van sociale transfers. Stel, Frankrijk wordt getroffen door een crisis, terwijl het in Duitsland goed gaat: via overhevelingsmechanismen zou de Franse pijn verzacht kunnen worden en de economie gestimuleerd, terwijl de Duitse voorspoed middelen genereert om dit te financieren.
Er zijn verschillende manieren om zo’n systeem op te tuigen. Het minst omstreden, want al eerder toegepast via de EU-structuurfondsen, zijn investeringsfondsen. In een uitbouw hiervan kan een door economische crisis getroffen land of regio aanspraak maken op financiële middelen om zijn economie te hervormen, zodat het land of de regio weer concurrerend kan worden en op langere termijn weer economische groei kan genereren. Zodoende raakt het land economisch niet achterop.
Een uitwerking hiervan komt ook tot stand in de zogenaamde Meseberg-verklaring van Macron en Merkel. Hoewel nog vaag en weinig uitgewerkt, schetsten ze een plan waarin de Europese Unie via een eurozonebudget gaat investeren in innovatie en human capital ten bate van de concurrentiekracht en financiële, economische en sociale convergentie tussen lidstaten. Dat is in lijn met waar de zuidelijke landen al een tijdje voor pleiten: transfers die lopen via een schokfonds of een fiscale unie — waarbij de Europese Unie belastingen heft en middelen tussen de verschillende landen herverdeelt.
Dit zou een mechanisme kunnen zijn om de economische onbalans, veroorzaakt door economische crises en het verschil in concurrentievermogen, recht te trekken, om economische schokken op te vangen en de eurozone op langere termijn dus sterker te maken.
In Nederland houden linkse partijen zich op te vlakte over dit onderwerp. De reflex van de Nederlandse regering op dit soort initiatieven is om direct in de verdediging te schieten, liefst ondersteund door begrotingsretoriek over noodzakelijke hervormingen en landen die hun huiswerk moeten doen.
Gezamenlijke sociale zekerheid?
Zuidelijke landen willen nog veel verder gaan: zij pleiten ook voor een gezamenlijke Europese werkloosheidsuitkering, of een Europees supplement op de nationale uitkering. Stel, één land wordt getroffen door economische tegenslag, terwijl het buurland juist extra vraag naar arbeidskrachten ondervindt. Sociale uitgaven in het getroffen land stijgen terwijl belastinginkomsten dalen, waardoor de overheid zich voor financiële problemen gesteld ziet. In dit geval blijft er minder over om te investeren in een hervorming van de economie, waardoor de recessie langer aanhoudt. Bovendien worden de verschillen met het buurland alleen maar groter. Een gezamenlijke werkloosheidsvoorziening op Europees niveau zou hier een automatische stabilisator in kunnen zijn: het land met voorspoed kan via dit systeem het getroffen buurland ondersteunen. In theorie zou het natuurlijk vice versa moeten werken, en verzekeren landen elkaar en zichzelf zo voor kwalijke economische tijden.
Vooral zuidelijke landen zien hier de noodzaak van in. Zij menen dat een verdieping van een sociaal Europa in deze richting onontbeerlijk is, wil de EU in het zuiden haar legitimiteit behouden. ‘Wanneer burgers de EU alleen zien als een project van bezuinigingen en slechtere werkomstandigheden en je kinderen het slechter hebben dan jijzelf, is dat een recept voor ontevredenheid,’ aldus arbeidssecretaris Toni Ferrer van de Spaanse PSOE. ‘In de toekomst hebben we meer Europese politiek, of we komen opnieuw in een crisis.’
Nacho Álvarez, economisch hoofdadviseur van het Spaanse Podemos, benadrukt dat sociale transfers helemaal niet structureel hoeven zijn. Als we rond 2000 een gezamenlijke werknemersverzekering hadden gehad, zo betoogt hij, dan was het economisch groeiende Spanje een nettobetaler geweest en het sukkelende Duitsland een ontvanger. Nu ligt dat (vooralsnog) omgekeerd, wat natuurlijk een extra reden is voor de zuidelijke landen om voorstander van zo’n systeem te zijn.
In de praktijk blijken noordelijke sociaal-democraten sceptisch ten aanzien van dit soort vergaande regelingen voor solidariteit over de grenzen heen. Men is tevreden met het eigen stelsel en is bevreesd dat juist het nationale maatwerk wordt ingeleverd zonder dat daar een Europese meerwaarde tegenover staat. Lodewijk Asscher: ‘Ik geloof er helemaal niks van dat je vanuit Brussel beter kan vormgeven hoe een systeem van sociale zekerheid eruit moet zien voor landen als Nederland of Polen. Ik denk dat je dat beter zelf kan doen. De verschillen tussen landen zijn ook groot. Ik denk dat je vaak meer kapotmaakt dan dat je heel maakt.´
Daarnaast bestaat natuurlijk wel degelijk het risico dat de overheveling van middelen structureel wordt. Er is dan onvoldoende prikkel voor de zwakke landen om hun economie te hervormen waardoor ze blijvend aan het infuus liggen van rijkere landen.
Lodewijk Asscher.
vooruitgang. En vooruitgang kan beter georganiseerd worden met een politiek van investeringen [dan met sociale zekerheid],’ aldus SPD-Europarlementariër Joachim Schuster.
Welke kant willen we uit?
Hoewel uit een recent EU-onderzoek onverwacht hernieuwde steun bleek voor het Europese project, zijn er tegelijkertijd grote zorgen over het draagvlak onder burgers voor de Europese Unie en de euro.
De vraag die centraal staat is hoe solidair en sociaal we nu werkelijk zijn in Europa. We vormen samen een muntunie, hebben een vrijhandelszone waarin landen elkaars bevolking als afzetmarkt kunnen gebruiken, en hebben zodoende gezamenlijk de voordelen van markt en munt. Maar in hoeverre vertaalt deze gezamenlijkheid zich in een verantwoordelijkheid voor en solidariteit met elkaar?
Kiezen we voor meer Europa, dan komen in het sociale domein toch de verdiepende Europese sociale ideeën op tafel: gezamenlijke werknemersverzekeringen, grotere Europese investeringsfondsen om de verschillen in Europa te verkleinen, een fiscale unie die welvaart gaat herverdelen. Het zijn voorwaarden van zuidelijke landen om bij hun bevolking draagvlak te organiseren voor de muntunie op lange termijn, voorwaarden die noordelijke landen niet eeuwig kunnen negeren. Een startschot is inmiddels gegeven door Merkel en Macron. Nu staan ook de sociaal-democraten voor de vraag: wat is een solidaire unie ons op lange termijn waard?
Een complicerende en vertragende factor is het democratisch tekort van de Europese instituties. Het is een veelgehoorde klacht: de EU-politiek wordt niet democratisch gecontroleerd en het Europarlement mist tanden. Vandaar dat veel linkse partijen huiverig zijn om nog meer bevoegdheden over te hevelen vanuit de nationale politiek, waar wel democratische controle is en kiezers relatief betrokken zijn, naar het minder democratische Brussel. Podemos wil slechts verdieping onder de voorwaarde van democratisering. Die Linke kan pas instemmen met omvorming naar een socialere muntunie zodra ‘de neoliberale vooringenomenheid uit de Europese verdragen gehaald wordt’.
Binnen de PvdA leven verschillende geluiden over het verdiepen van de Europese samenwerking of het behouden van bevoegdheden in eigen land. Tegelijkertijd lijkt een echt diepgaand debat hierover al jaren te ontbreken. De PvdA is voor een ‘sociaal’ Europa, maar wat betekent dat nu precies? Discussies over bevoegdheden worden doorgaans geparkeerd met een verwijzing naar het Europese democratische tekort. Het is al lang te stil rond dit belangrijke onderwerp, langer dan de partij zich kan veroorloven.
Ik denk dat het gevaarlijk is om de discussie over de toekomst van de muntunie stil te zetten met een beroep op het democratisch tekort, hoe terecht deze zorgen ook zijn. Het draagvlak voor het Europese project vlakt in het zuiden af, met name in Italië. Niets doen en hopen dat de storm overwaait, betekent gokken dat de Europeanen vanzelf wel weer tevreden zullen worden. Hoe reëel is dat als eigenlijk vooral de noordelijke landen op handelsgebied van de status-quo profiteren? Geen keuze of geen gezamenlijk sociaal-democratisch alternatief betekent bovendien dat Europa op dezelfde liberale leest geschoeid blijft, met bezuinigingspakketten en nieuwe flexibiliseringsrondes van dien bij een nieuwe economische crisis.
We zullen moeten nadenken over hoe Europa socialer kan worden, en wat ons dat mag kosten. Wie meedoet aan de tekentafel heeft altijd meer invloed dan wie alles probeert tegen te houden. De materie is overduidelijk complex en de antwoorden zullen het simpele dichotome ‘meer of minder Europa’ moeten ontstijgen.